Después
de un año de gobierno del presidente Ollanta Humala, ¿qué puede decirse
de su política de seguridad alimentaria? La seguridad alimentaria, el
clima y la pobreza rural están ligados. Alrededor de dos tercios de la
producción de alimentos de origen agrícola está en manos de pequeños
productores. De ellos depende, en buena medida, la seguridad alimentaria
del país.
Paradójicamente, en aquellos lugares donde existe una mayor densidad de pequeña agricultura, la incidencia de la pobreza y la desnutrición infantil es grande. Para agravar la situación, la producción agrícola es fuertemente influenciada por fenómenos meteorológicos: temperaturas «anormales», lluvias y sequías, inundaciones, heladas y granizo, vendavales, etc. ¿En qué medida el gobierno ha logrado asumir desafíos tan complejos como urgentes?
Paradójicamente, en aquellos lugares donde existe una mayor densidad de pequeña agricultura, la incidencia de la pobreza y la desnutrición infantil es grande. Para agravar la situación, la producción agrícola es fuertemente influenciada por fenómenos meteorológicos: temperaturas «anormales», lluvias y sequías, inundaciones, heladas y granizo, vendavales, etc. ¿En qué medida el gobierno ha logrado asumir desafíos tan complejos como urgentes?
Poblaciones y áreas vulnerables
Las
regiones quechua (2,500-3,500 m.s.n.m.) y suni (3,500-4,000 m.s.n.m.)
son las más afectadas por los fenómenos meteorológicos, y representan el
54% de los distritos del país, el 24% de la población total y el 49% de
la población rural, según el censo de 2007. Son regiones con una
población predominantemente campesina, habituada a una constante
adaptación a las variedades climáticas y con una alta incidencia de
pobreza. Dado que los ingresos (en dinero o especie) de dichos sectores
sociales dependen, en buena cuenta, de una actividad agropecuaria
afectada por el clima, son especialmente vulnerables a la inseguridad
alimentaria.
Ahora
bien, la adaptación no se da solo en las prácticas productivas, sino
también mediante la diversificación de actividades económicas agrícolas y
no agrícolas y, por ende, mediante la diversificación de ingresos de
las familias campesinas, así como por las migraciones temporales o
permanentes. Son prácticas muy difundidas ante situaciones adversas
creadas por causas muy distintas, tanto climáticas como económicas y
sociales. Los productores agrícolas más pobres y vulnerables son los
campesinos que menos han diversificado sus ingresos y que se dedican más
a la actividad agraria (1). Además del impacto del clima sobre la
producción, también son factores importantes de vulnerabilidad a la
inseguridad alimentaria la falta o insuficiencia de acceso a bienes
públicos, entre ellos, la infraestructura vial, la energía y las
telecomunicaciones. El Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social
(Mimdes) produjo en 2010 un Mapa de vulnerabilidad a la inseguridad
alimentaria, utilizando indicadores basados en cinco variables: ingresos
promedios anuales percápita; grado de urbanización de la población;
población en situación de no pobreza; población con acceso a agua por
red pública interna y externa; y producto bruto interno de alimentos de
los sectores agrícola, pecuario y pesquero. Luego de analizar el peso de
cada variable, se encontró que la que más incide sobre la seguridad
alimentaria fue la producción de alimentos (PBI agrícola, pecuario y
pesquero). Ello da al desempeño del sector agrario y de su capacidad
productiva un lugar estratégico en la determinación de la mayor o menor
vulnerabilidad de la población a la inseguridad alimentaria. Pero,
reiteramos, es precisamente la producción agraria la actividad económica
que está entre las más afectadas por el cambio climático.
Según el
Mimdes, la vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria alcanza al 47.5%
de la población total peruana, y casi todos los departamentos andinos
tienen niveles de vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria muy altos o
moderadamente altos.
Las políticas alimentarias y el cambio climático
En el
Perú, gobiernos de distinta orientación han tenido políticas
alimentarias, aun cuando no necesariamente respondían a visiones
estratégicas o de mediano y largo plazo. En la década de 1980, se fue
pasando de políticas universales (por ejemplo, subsidios o control de
precios) a programas focalizados (en beneficio de grupos específicos).
En las décadas de 1990 y 2000, los gobiernos de turno suscribieron o
ratificaron convenios internacionales de carácter vinculante, en los que
se reconoce el derecho de la población a tener suficientes alimentos, a
estar protegida contra el hambre y a que se establezca el marco legal
adecuado para la debida protección de este derecho. El Acuerdo Nacional
instauró, por primera vez, en su acuerdo 15, los lineamientos de una
política de seguridad alimentaria, superando la limitada perspectiva de
distribución de alimentos.
En 2004
se aprobó la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria (ENSA), que
debía regir hasta 2015, además de otros documentos orientadores
relacionados, como la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural y la
Estrategia Nacional Crecer. La ENSA debía dar lugar a las Estrategias
Regionales de Seguridad Alimentaria (ERSA), bajo responsabilidad de los
gobiernos regionales. Sin embargo, desde su aprobación, tanto la ENSA
como las ERSA presentaron limitaciones de tipo político y técnico para
su funcionamiento. Para comenzar, no se dieron leyes que obligasen a los
propios organismos públicos a su cumplimiento.
Un nuevo
Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (PSAN) 2012-2021
fue elaborado por un equipo técnico multisectorial de Seguridad
Alimentaria y Nutricional, coordinado por la PCM, en el actual gobierno
de Humala. El PSAN contiene propuestas de acciones para enfrentar los
impactos del cambio climático en la seguridad alimentaria, pero después
de largos meses aún está en proceso de gestión para su aprobación.
Tampoco
el gobierno, hasta el momento, ha definido políticas integrales de apoyo
a la pequeña agricultura; más bien, se ha continuado una política
inercial a favor de la gran empresa agroexportadora. No existe en la
actualidad, pues, una real política de seguridad alimentaria; más aún,
todavía está por definirse el organismo público que será el responsable
de normar y fiscalizar el cumplimiento de tal política. El Ministerio de
Agricultura (Minag) ha tomado la iniciativa para liderar el tema, pero
aún no ha sido formalizada. En la práctica, la política de seguridad
alimentaria se limita a diferentes programas de asistencia alimentaria,
principalmente conducidos por el Ministerio de Desarrollo e Inclusión
Social (Midis). En el Congreso hay hasta dos proyectos de ley de
seguridad alimentaria, pero apenas sí han merecido la atención de los
parlamentarios.
Menos,
todavía, hay una política que vincule la seguridad alimentaria al nuevo
contexto de cambio climático. Aun cuando el Minag ha concluido la
formulación de un Plan Nacional de Gestión del Riesgo y Adaptación a los
Efectos del Cambio Climático en el Sector Agrario, que debería regir
entre los años 2012 y 2021, este plan todavía no ha sido formalizado.
Si
durante el primer año se ha avanzado poco, es urgente y perentorio que,
al iniciarse el segundo año de gobierno, este dé muestras de voluntad
política para definir una política de seguridad alimentaria que tome en
cuenta tanto el papel fundamental de los pequeños agricultores como los
impactos del clima sobre la producción.
Nota
1 Ver
la obra colectiva que incluye el caso del Perú, coordinada por Emilio
Klein, Políticas de mercado de trabajo y pobreza rural en América
Latina. Cepal/OIT/FAO. Santiago de Chile, 2010.
jordan 1
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