El reciente debate político que se ha
vivido en el Perú luego de la aprobación de la Ley de Promoción de la Alimentación Saludable
de los Niños, Niñas y Adolescentes, ha puesto en relevancia los problemas de
inseguridad alimentaria que enfrentamos. Ahora que tanto el Poder Ejecutivo y
el Congreso están elaborando diversas políticas y estrategias sobre el tema1, La Revista Agraria
realizó una mesa redonda para analizar la situación de la seguridad
alimentaria en el país y cuál es su verdadera importancia.
En ella participaron el economista Guillermo Rebosio Arana,
especialista en políticas públicas y desarrollo rural y actual director de la Oficina de Planeamiento y
Presupuesto del Ministerio de Agricultura; el doctor Alberto García de Romaña,
especialista en temas de seguridad alimentaria y consultor de la Organización de las
Naciones Unidas para la
Agricultura y la Alimentación (FAO); el médico Enrique Jacoby
Martínez, exviceministro de Salud del actual gobierno, especialista en temas de
nutrición y salud pública y actual asesor regional en la Organización Panamericana
de la Salud ; y
Eduardo Zegarra Méndez, doctor en economía e investigador principal de la ONG Grupo de Análisis
para el Desarrollo (Grade).
IMPORTANCIA
DE LA SEGURIDAD
ALIMENTARIA
¿Cómo entienden la «seguridad alimentaria» en un país como
el nuestro? ¿Es o no es importante el tema?
Enrique Jacoby: El aspecto de la seguridad alimentaria
es definitivamente importante. La
FAO la ha definido como el acceso social, económico y
nutricional a alimentos de calidad que aseguren el desarrollo, producción y
crecimiento de las personas. También es la capacidad de un país de producir y
alimentar a su población sin las alteraciones que vemos en los últimos tiempos:
me refiero a las crisis relacionadas con el cambio climático, a la disminución
de acuíferos en muchísimos países y al impacto de los commodities2 de ciertos granos, que provocan una distorsión
de precios.
Entre estos dos polos, el de la capacidad de producir
alimentos diversos y de alta calidad, y el de la capacidad de los seres humanos
de acceder a esos alimentos, están los dos pilares centrales que nos preocupan
en seguridad alimentaria.
Actualmente, la producción de alimentos atraviesa un proceso
de transición acelerado y creo que esto es grave porque se da una
industrialización de la producción agraria a costa de un notable sacrificio de
la calidad nutricional y biológica de los alimentos. Y están siendo
reemplazados por productos que son, básicamente, almidones de poco valor y que
vienen acompañados de los tres nutrientes sobre los que la Organización Mundial
de la Salud
advierte que producen la mayoría de enfermedades: azúcar, grasa y sal.
Creo que el tema es vital: tenemos que defender la producción
de alimentos de alta calidad y su acceso por parte de la población. Este
aspecto es, en esencia, económico, ambiental y cultural. Debería estar entre
uno de los tres primeros temas de la política nacional del país.
Guillermo Rebosio: El cambio climático que amenaza a
países como el Perú y nuestra condición de país importador neto de alimentos
nos exponen a fenómenos como la variabilidad de los precios mundiales, que
sufrimos en los años 2008 y 2009, y que puso en evidencia que, sin una adecuada
política de seguridad alimentaria, nuestra población puede ser afectada por
fenómenos totalmente exógenos.
La seguridad alimentaria es estratégica en el país y coincido
en que es uno de los tres temas principales que deberían ser enfocados por las
políticas públicas. Pero todavía tenemos que enfocar integralmente el tema de
la seguridad alimentaria y trabajarlo de una manera transversal; es decir, no
solo en el aspecto multisectorial —a través de la comisión creada a fines del
año pasado—, sino también en los tres niveles de gobierno.
Prácticamente dos tercios de los recursos públicos destinados
a la función agropecuaria están en los niveles subnacionales. Si no
involucramos de una manera coherente a los tres niveles de gobierno en una política
de seguridad alimentaria, nuestro país va a tener políticas muy buenas en el
papel, pero que no son aplicadas local o regionalmente y que se quedan solo en
el ámbito del gobierno nacional. Esto resta totalmente eficacia a las
políticas. La seguridad alimentaria requiere de una política nacional coherente
y sostenible.
Aquí se presenta un posible problema: la continuidad de las
políticas sobre el tema. La seguridad alimentaria, tan vinculada a la
agricultura, requiere de políticas sostenibles, continuas, que son generalmente
de lenta maduración. Los cambios profundos en el sistema productivo y en la
educación de la gente sobre la alimentación saludable, requieren de políticas
sostenidas en el tiempo si se quiere obtener resultados.
Eduardo Zegarra: En una familia con seguridad
alimentaria, las personas tienen la capacidad de poder consumir alimentos
saludables en forma continua y que les van a permitir llevar una vida
saludable. Es muy importante destacar la palabra capacidades; en la
definición de la seguridad alimentaria es central el desarrollo de las
capacidades de las personas y las familias.
En el caso del Perú, la inseguridad alimentaria no es igual
en zonas urbanas y rurales; hay diferencias enormes. En las zonas urbanas se
empieza a observar el fenómeno de los niveles de sobrepeso y obesidad en niños
y adolescentes en hogares en pobreza: ya se percibe la combinación de los
problemas de desnutrición y sobrepeso. En las zonas rurales es el clima el que
afecta a sectores importantes; por ejemplo, las heladas tienen impactos
inmediatos en todo el ciclo productivo y alimentario de las familias. En todos
los casos, se requieren diseños de políticas distintos.
Uno de los problemas que veo en el país es que aplicamos
modelos urbanos de ayuda alimentaria a zonas rurales, donde hay ciclos
totalmente diferentes. Creo que el tema es crucial; sin embargo, se ha hecho
muy poco en términos de políticas específicas y de institucionalidad para la
seguridad alimentaria en el Perú. Se ha avanzado bien en el diagnóstico, pero
ha faltado voluntad política para implementar estrategias y armar una
institucionalidad que vele por la seguridad alimentaria de la población, en su
conjunto, pero también de los más vulnerables, especialmente en algunas zonas
rurales y en zonas urbanas, que es lo que se debería atacar.
Alberto García: La seguridad alimentaria es un
concepto sumamente importante, crucial y pertinente. El Perú tiene como
fortaleza —y no ahora, sino desde hace cinco mil años— que es un país
excepcionalmente diverso: produce todo tipo de alimentos y es multiestacional.
Además, el Perú, a diferencia de otros países de la región, todavía tiene un
porcentaje de producción de alimentos frescos y esa es una de las fortalezas
que deben dar pie a políticas específicas para promoverlas. Naturalmente,
también hay muchísimas debilidades y limitaciones. Por ejemplo, problemas
enormes con la precariedad de los sistemas de comercialización de alimentos y
la falta de asociatividad de los productores. En nuestro país se abandonó el
modelo cooperativo, mientras que en otras partes del mundo las cooperativas son
clave para poder abastecer a las ciudades. Eso se perdió y es parte de las
políticas que se deben restablecer.
En cuanto a las amenazas, una es la sustitución de los alimentos
originarios (los tubérculos, los granos andinos, etc.) por los productos que
vienen de afuera. Los cambios en los patrones de consumo igualmente son una
amenaza y, por cierto, el estrés hídrico —como consecuencia del cambio
climático— será un problema en los próximos años. También la instalación de los
biocombustibles y la creciente expansión del mercado de tierras y su
concentración a costa de la producción de alimentos son amenazas para la
seguridad alimentaria.
Pero también hay oportunidades: por ejemplo, el alza de
precio de los alimentos es, de alguna manera, una oportunidad para la
agricultura familiar, que puede llevar a incentivar la producción de alimentos
nacionales.
LEY
PARA LA ALIMENTACIÓN SALUDABLE
Hace pocos días el Congreso de la República aprobó esta
ley. ¿Qué opinan de ella y de la importancia de la inocuidad, factor importante
en la seguridad alimentaria?
G. Rebosio: Esta norma es legítima. Todos se han
centrado en el tema de la publicidad y en la supuesta exclusión de algunos tipos
de alimentos, pero la norma tiene un fuerte componente educativo y de
seguimiento a fenómenos vinculados con la obesidad. Hay que evitar que el
debate sobre esta ley se sesgue solo en el tema de la publicidad y la venta de
alimentos en los quioscos. Hay que darle mucha más importancia a cómo educamos
a la población en el uso adecuado de los alimentos. No es solo un problema de
obesidad —que es un fenómeno del primer mundo, donde hay un incremento
gigantesco de jóvenes obesos—, sino también de advertir que las personas que no
son obesas se están alimentando mal.
Tenemos que trabajar profundamente con los colegios y los
padres de familia para que en el hogar la calidad de la alimentación mejore;
hay que hacer un trabajo educativo para que, a pesar de las limitaciones
monetarias, las familias utilicen con mayor inteligencia los recursos a fin de
nutrirse mejor. Esta ley debería servirnos para promover una adecuada educación
de las familias, que es donde se decide el consumo alimentario. Las campañas
publicitarias influyen en el consumo, pero al final el que decide es la mamá o
el papá; y si ellos no lo tienen claro, vamos a seguir con el problema. Aunque
no compren alimentos procesados, igual van a alimentarse mal. Debemos poner más
atención en los elementos educativos de esta norma.
A. García: En general, la ley me parece positiva. No
solo es un elemento de modernización, sino que además nos pone al mismo nivel
de muchos países, sobre todo del primer mundo, que han entrado a regular estos
temas. Lo que se viene va a ser una batalla complicada porque, de alguna
manera, el proyecto de ley original ya ha cedido algunas cosas. Hay temas
pendientes; por ejemplo: se prohíbe la publicidad para el consumo desmedido de
productos dañinos, y el reglamento tendrá que explicar qué significa «lo
medido» y «lo desmedido». Ahí habrá un debate.
En el Perú siempre hay un riesgo: las leyes salen y, como no
se reglamentan, no se aplican. La sociedad civil se tiene que movilizar detrás
de esta ley para que sea reglamentada y pueda entrar en vigencia. Por otro
lado, discrepo con Guillermo en relación con el fenómeno emergente de la
obesidad, sobre todo en niños y madres, y que ya se observa entre nosotros. Las
cifras de la Enaho 3 hablan de casi 55% de madres en edad fértil
con problemas de obesidad o sobrepeso, problemas que también sufre casi el 20%
de los menores de 16 años. Este es un fenómeno reciente y una tendencia que, si
la proyectamos, en muy poco tiempo nos va a llevar a la misma configuración de
los países del primer mundo. A ello se debe que este tipo de normas tienen que
ser apoyadas.
Quiero saludar el trabajo pionero de
Enrique Jacoby, quien desde el Viceministerio de Salud promovió la generación
de políticas públicas destinadas a combatir estos fenómenos y garantizar una
alimentación saludable para la población, especialmente la más vulnerable.
E. Zegarra: Es interesante que esta ley haya hecho lo
que es un sacrilegio en el actual ambiente liberal de la política peruana:
pretender regular los contenidos de la publicidad. Eso ha desatado una histeria
y una gritería de todo el sector de anunciantes que, además, tienen relaciones
carnales con los medios de comunicación. Estamos viendo una reacción totalmente
desmedida y desproporcionada frente a un tipo de regulación que muchos países
han empezado adoptar hace mucho tiempo y que tiene un sentido relacionado con
la salud pública.
Existen numerosísimos estudios y evidencias que demuestran
que la publicidad orientada hacia los niños y los adolescentes es realmente
perjudicial y es un problema grave de salud pública. Cuando vivía en Estados
Unidos, la principal autoridad de Salud decía: «¿Cómo puedo enfrentar el tema
de la obesidad si mi presupuesto anual equivale a lo que Mac Donalds gasta en
un día en publicidad?». La desproporción entre los recursos que tiene la
industria alimentaria y lo que puede hacer el Estado es enorme. Evidentemente,
esta regulación es un primer paso que hay que profundizar y también se deben
hacer otras cosas. Creo que se trata de una norma equilibrada y de un paso
inicial, aunque algo que me preocupa es que le encargue al Indecopi4 el aspecto de la regulación, pues sabemos que
esta entidad sufre la contradicción de que supuestamente defiende la libre
competencia y, al mismo tiempo, defiende al consumidor. Ahí hay que estar muy
atentos al reglamento.
En el Perú, cuando ciertos intereses no pueden lograr todo lo
que querían a través de la ley, lo consiguen con el reglamento. Ya hemos visto
lo que pasó con el reglamento de la
Ley de Consulta Previa: al final, es en el reglamento donde
se decide todo. Como decía Alberto, es una primera batalla, pero la guerra está
lejísimos de ser ganada.
E. Jacoby: Yo coincido en que se trata de una muy
buena ley. Pongo como ejemplo el caso de México, que en veinte años ha
desmantelado setecientos años de cultura alimentaria. Es enorme y triste
comprobarlo. Y esto se ha hecho con las banderas del libre comercio y del
progreso de la globalización.
Hoy día, en salud pública utilizamos con mucha frecuencia el
término error o fallas de mercado. El sistema de mercado
capitalista tiene algo intrínsecamente problemático: es capaz de erosionar las
propias bases sociales que le dan existencia, es decir, tiene capacidad de
autodestrucción. Por eso, la necesidad de regulación es absolutamente central
para una marcha equilibrada de los mercados. Por ejemplo, en el caso de
Francia, hace algunos años, frente a las nuevas reglas de liberalización de los
mercados mundiales, los franceses encontraron un término: la excepcionalidad
cultural; entonces dijeron: «Nuestros productos culturales como la
culinaria no están sujetos a ningún comercio». Algunos pueden decir que esto es
una barbaridad o una exageración, pero los franceses lo vieron venir: la
globalización puede beneficiar a muchos, pero al mismo tiempo nos licua a todos
dentro de un mismo marasmo que nos hace perder los grandes valores de la
diversidad. Creo que es legítimo ejercer esta regulación y que es juicioso que
un gobierno lo haga. En salud pública, esto es pan de todos los días.
Celebro la ley, aunque miro con la misma preocupación no solo
el rol del Indecopi, sino también la presencia de los representantes de la
industria alimentaria, que han sido invitados a establecer el reglamento de
esta ley. Ahí ya no tengo la certeza de que la buena intención de la norma
quede finalmente reflejada.
ENTRE
LA SEGURIDAD Y
LA SOBERANÍA
En la actualidad existe un debate entre dos conceptos: seguridad
alimentaria y soberanía alimentaria. El primero se ubica en una
estrategia que reposa en el funcionamiento de los mercados internos y externos
para acceder a los alimentos, mientras que el segundo reposa esencialmente en
la producción nacional. ¿Cuál es su opinión sobre estos dos enfoques
diferentes?
A. García: En este momento, en el Perú hay un debate
en el ámbito legislativo, pues se está formulando una ley de seguridad y
soberanía alimentaria, y este último término ha despertado la preocupación y el
veto del Poder Ejecutivo. Además, esto tiene como antecedente que el gobierno
peruano, de manera consistente en los últimos años, ha objetado el uso de este
término en todos los foros internacionales. Las razones de la objeción no son
muy claras. Lo que explica el Ministerio de Relaciones Exteriores es que el
asunto es más de tipo formal. El uso de términos como soberanía alimentaria
podría, sostienen, dar la impresión de que el Perú está alineado con aquellos
países que utilizan el término y que tienen una opción de comercio exterior
distinta de la nuestra, donde tenemos tratados de libre comercio con otros
países. Esa es la explicación oficial.
La soberanía alimentaria es todavía un concepto en proceso de
consenso global, a diferencia del término seguridad alimentaria, que se
usa desde hace muchos años y que ha sido aceptado por consenso por una gran
cantidad de países. Eso no ocurre con el término soberanía alimentaria,
aunque probablemente en algunos años se llegue a un consenso en torno a él. Sin
embargo, los elementos que se asocian a la soberanía alimentaria son
perfectamente aceptables, incluso por las políticas de gobierno. Por ejemplo:
la promoción y la defensa de los recursos naturales asociados a la producción
de alimentos; la revalorización de los productos originarios y ancestrales
frente a esta invasión de productos procesados que vienen de afuera; la
importancia de defender el uso de la tierra para la producción agrícola frente
a tendencias como el uso para biocombustibles o transgénicos.
G. Rebosio: Debo recalcar que hablo a título personal
y que no represento la posición oficial del ministerio. Creo que la
sensibilidad va por el lado de que el concepto se utilice como pretexto para
desconocer compromisos internacionales. Es decir, que a partir de la aprobación
de una ley de soberanía alimentaria se la podría utilizar como argumento para
desconocer compromisos previos y plantear acuerdos diferentes. Por ahí va la
sensibilidad de algunos actores políticos y por eso se debe aclarar el tema. No
es lo mismo plantear soberanía alimentaria en un país poco integrado al
comercio mundial, que hacerlo en un país tan integrado como el Perú, que tiene
acuerdos comerciales y un sector exportador muy dinámico. Creo que esa
sensibilidad está llevando a un entrampamiento del debate acerca del concepto
de soberanía alimentaria.
Ahora, en lugar de pensar si estos acuerdos restan o no
autonomía en materia de seguridad alimentaria, creo que, más bien, deberíamos
utilizar los acuerdos comerciales como un elemento para el diseño de las
políticas. Ingresar a un debate sobre si un acuerdo comercial establece condiciones
mejores o peores, o si fueron buenos o malos, a estas alturas es poco
productivo. En el trabajo de seguridad alimentaria tenemos que tratar de
convertir estos acuerdos en oportunidades para potenciar algunos sectores.
E. Jacoby: Coincido con buena parte de la conversación
y entiendo los temores que han existido acera del uso del término soberanía
alimentaria. Creo que en estos temas hay que articular de manera apropiada
a los productores. Si podemos tener una industria de exportación en el agro que
sea compatible y no invasiva de las posibilidades de la producción local y de
los pequeños productores, sería magnífico. Va a ser muy significativo el
estímulo de los mercados locales que el propio Estado pueda generar a través de
su capacidad de compra para diversas instituciones que utilizan alimentos de
una manera regular. Bien usada, podría convertirse en un instrumento muy
poderoso. Creo que esto va a necesitar alguna forma de regulación y no hay que
tenerle ningún temor. Hay que defender lo bueno porque es muy difícil que se
defienda solo; es casi imposible.
E. Zegarra: Pienso que el término soberanía
alimentaria introduce algunas complejidades. Hay casos extremos, donde
alguien puede decir que soberanía alimentaria significa autarquía5 del país. Es el caso gravísimo de Corea del
Norte, donde hay hambrunas que no se publicitan. Incluso, es el caso de las
dificultades que vemos en Venezuela, que arrastra una enfermedad holandesa6, donde la
agricultura ha sido absolutamente dejada de lado debido a que existe una
industria de petróleo que permite, en teoría, tener todos los recursos. Y son
países que enfrentan un problema estructural y es ahí donde pueden servir estos
discursos de la soberanía alimentaria.
En mi opinión, no ganamos mucho al enredar más los términos.
Ya la definición de seguridad alimentaria es muy complicada y compleja, y esto
se acrecienta cuando se le agrega esta definición de soberanía alimentaria. En
realidad, cuando los Estados tienen que afirmar su soberanía, lo hacen porque
tienen algún problema estructural. Más bien, dentro de la misma concepción de
la seguridad alimentaria se deberían fortalecer algunos aspectos que están
descuidados y que tienen que ver con la capacidad de tomar decisiones sin la
perversa influencia de intereses transnacionales. Hay que debatir sobre el
tremendo y gigantesco poder que tiene la industria alimentaria y publicitaria
en el mundo. ¿Qué políticas pueden permitir que esos intereses no predominen?
Porque ya está demostrado que esos intereses hacen daño a la salud y a la
expectativa de vida de la gente. Creo que el debate hay que llevarlo por ese
lado, antes que entrar en una cuestión bizantina respecto a si introducimos o
no el término soberanía alimentaria, que, en general, no tiene una
definición clara y no ayuda a ingresar a definir las políticas para el caso
peruano.
Notas
1 En la
actualidad, se está discutiendo en el Congreso un proyecto de ley al respecto,
y la Comisión
Multisectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional del
Poder Ejecutivo (creada en octubre del 2012) elaborará una nueva Estrategia
Nacional de Seguridad Alimentaria.
2 Bienes primarios
que se producen masivamente y se comercian internacionalmente en las bolsas de
productos, como Nueva York, Londres y Chicago.
3 Encuesta
Nacional de Hogares.
4 Instituto
Nacional de Defensa de la
Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual.
5 Sistema
económico que le permite a un Estado ser autosuficiente y bastarse con sus
propios recursos.
6 Término usado
para identificar las consecuencias negativas que sufre un país cuando
experimenta un crecimiento inesperado en sus ingresos.
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